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　　本文簡要概述了歐美航空運輸領(lǐng)域的補貼情況，分析總結(jié)了歐美國家對航空運輸業(yè)補貼的特點和經(jīng)驗，提出了我國航空運輸業(yè)補貼的政策建議。

美國航空運輸補貼情況

　　1. 航空運輸公司補貼

　　1925年2月2日通過“航空郵政法”允許私人承包商承擔(dān)航空郵件的運輸，該法案標(biāo)志著美國對商業(yè)航空運輸補貼的開端。

　　1938年“民用航空法”明確規(guī)定通過補貼航空郵件運輸發(fā)展航空旅客運輸。從1939—1953年，航空公司獲得航空郵件補貼總計超過3.1億美元。針對大型航空公司的直接補貼一直持續(xù)到到50年代末。

　　此后，針對航空運輸?shù)闹苯友a貼主要集中在支線航空運輸服務(wù)（local air service）以及阿拉斯加和夏威夷等州特定區(qū)域的航空運輸服務(wù)。

　　2. 機場建設(shè)補貼

　　1938年民用航空法首次直接授權(quán)可以將聯(lián)邦資金使用于飛機著陸區(qū)域的修建、改建、維護或者運營。1946年聯(lián)邦機場法啟用了聯(lián)邦資助機場計劃。聯(lián)邦政府與地方政府各承擔(dān)50%的公路建設(shè)資金。機場或者地方政府都可以申請機場計劃的建設(shè)資助，但是機場需要納入到新制定的國家機場規(guī)劃。

　　1970年的機場和航路發(fā)展法用機場發(fā)展資助計劃取代原來的聯(lián)邦機場資助計劃。1987年機場和航路發(fā)展法設(shè)立了新的“機場發(fā)展計劃”取代原來的機場發(fā)展資助計劃，1982—1986年的機場建設(shè)聯(lián)邦政府撥款總計98.72億美元。1987年機場和航路修訂法案為1987—1992各財經(jīng)年度準(zhǔn)備的“機場發(fā)展計劃”資金總計為565億美元。2012年通過的FAA現(xiàn)代化和改革法將2012—2015各財政年度的機場建設(shè)資金確定為33.5億美元，總計134億美元。截止2015年美國聯(lián)邦政府機場建設(shè)的補貼總計達(dá)2112.18億美元。

歐盟航空運輸業(yè)補貼情況

　　1. 歐盟對政府資助的立法規(guī)定

　　根據(jù)歐盟法律的規(guī)定，政府資助需要遵循一定的原則和條件。原則上禁止會導(dǎo)致單一市場競爭扭曲的政府資助，但是并非完全不允許。如果政府干預(yù)能夠確保經(jīng)濟公平和運作良好，歐盟條約是允許的。因而歐盟條約中包括一系列的例外以及豁免。這些例外以及豁免需要定期審查以便縮減例外和豁免范圍。由于有例外，歐盟成員國政府就紛紛利用例外，為航空公司提供各種政府資助。1994年6月歐盟委員會重申了在航空運輸業(yè)堅持“市場經(jīng)濟投資原則”，以制止不符合商業(yè)行為的資金支持，隨后對航空運輸業(yè)政府資助守則實施指南做了修訂。為了完善補貼的政策規(guī)范，2005年歐盟委員會發(fā)布了針對機場以及在支線機場提供航空服務(wù)公共資助的指南，2014年進行了修訂。

　　2. 對機場和航空公司運營補貼

　　第一，為機場運營資助設(shè)定了過渡期。運營資助是用于彌補企業(yè)的經(jīng)常性支出，以便維持經(jīng)營。機場獲得運營資助的期限為10年，10年期滿應(yīng)能夠自負(fù)盈虧。資助額度為資金缺口（機場收入不能彌補運營成本部分）的50%—80%。旅客運輸量超過100萬人次的機場政府資助額度上限為資金缺口的50%，旅客運輸量超過70萬人次的機場政府資助額度上限為資金缺口的80%（5年后歐盟委員會要重新評估這個比例）。過渡期滿后，機場應(yīng)能收支相抵。

　　第二，為確保連通性，部分機場可以維持運營資助。為了改善偏遠(yuǎn)地區(qū)與歐盟其他區(qū)域的連通性，允許部分偏遠(yuǎn)地區(qū)機場繼續(xù)享有政府資助用于彌補運營成本。因為這些機場如果沒有運營資助就不能維持運營，而沒有機場，這些區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展就會與歐盟其他區(qū)域脫離。但是，需要按照一定條件進行評估才能確定這類機場名單。

　　第三，改進投資資助。鑒于較多的支線機場容量過剩，將投資資助與航空運輸需求以及地方發(fā)展和減少繁忙機場擁堵聯(lián)系起來。同時，還針對不同規(guī)模機場設(shè)置了投資資助上限。旅客運輸量在300—500萬機場的投資資助不超過總投資的25%，旅客運輸量在100—300萬機場的投資資助不超過總投資的50%，旅客運輸量在100萬以下機場的投資資助不超過總投資的75%。旅客運輸量超過500萬人次的機場靈活確定投資資助額度。偏遠(yuǎn)地區(qū)的機場可以不考慮機場規(guī)模再增加20%的額度。

　　第四，簡化開通新航線的資助。為了增加不同區(qū)域之間的連通性，歐盟2005年指南允許航空公司獲得政府資助從支線機場開通到新目的地的航線或者增加航班密度，但是規(guī)則復(fù)雜。簡化后，更多航空公司可以獲得開通新航線的資助。政府資助可以彌補向機場繳費的50%，期限3年。

　　第五，機場和航空公司合作協(xié)議。由于歐盟多數(shù)機場仍然是公共所有或者依賴政府資助，而公共部門常常直接或者間接通過市場營銷、支持、稅費返還以及激勵等措施吸引航空公司進入所屬機場運營，以改善本地的連通性。因此，政府資助的規(guī)則也適用于航空公司和機場之間的合作協(xié)議。如果私人投資者依照正常的市場條件，可以接收機場和航空公司協(xié)議中的類似條件，則該協(xié)議不認(rèn)為包含政府資助。如何認(rèn)定機場和航空公司合作協(xié)議不包含政府資助的辦法就是看訂立協(xié)議后，機場是否可以回收所有的成本，也就是機場收入（航空和非航空收入）至少要能夠彌補新航空公司進入后的增量成本。如果該協(xié)議對機場來說是不盈利或者說不能收支相抵，則該協(xié)議包含對航空公司的政府資助。

歐美航空運輸領(lǐng)域補貼的啟示和借鑒

　　1 .對航空運輸業(yè)進行補貼是普遍做法。

　　航空運輸業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中都具有重要的地位和作用，尤其是機場屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強的公益性。歐美各國政府都承認(rèn)它們所承擔(dān)的公益性運輸問題，并對它們承擔(dān)的公益性、政策性運輸實施了財政補貼政策。

　　2. 措施不僅多種多樣，而且透明性強。

　　歐美一般均通過立法對航空運輸業(yè)實施補貼，因而顯得公開，而且透明。對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的各種航空運輸補貼和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補貼，都通過既定的程序，或者通過招標(biāo)或者按照規(guī)則授予補貼。

　　3. 堅持適度的市場競爭，立法規(guī)范補貼政策。

　　在對航空業(yè)進行補貼支持發(fā)展的同時，也堅持了“市場經(jīng)濟投資原則”，以制止不符合商業(yè)行為的資金支持。鑒于政府資助對市場競爭的負(fù)面影響大，通過專門的立法來約束政府資助。比如，針對政府對包括國有航空公司在內(nèi)的國有企業(yè)注資就規(guī)定了較為嚴(yán)格的指南，其中包括不允許通過提供政府資助來增加運力，也不能用于從其他航空公司購買股份。此外，不僅歐盟委員會而且個人均可對政府資助提出異議，啟動對政府資助的調(diào)查。

　　4. 兼顧效益和公平，

　　兼顧效益和公平，對小型航空公司、支線航空以及偏遠(yuǎn)地區(qū)航空運輸實施政策傾斜，扶持力度大。美國實施了小型社會航空運輸服務(wù)、基本航空運輸服務(wù)等計劃，歐盟對新開通的航線進行扶持等，對支線航空、偏遠(yuǎn)地區(qū)進行支持政策的傾斜。美國50年代后，對航空公司的補貼主要集中在小型航空公司。

　　5. 政府對機場補貼力度大。

　　多數(shù)機場是公共所有或依賴政府補貼，政府對機場補貼力度大。美國在發(fā)展的各個不同時期，都制定了支持機場發(fā)展的各種政策，如聯(lián)邦資助機場計劃、機場發(fā)展資助計劃等，對機場補貼總計高達(dá)2112.18億美元。歐盟為機場運營資助設(shè)定了過渡期；對偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小機場，為確保連通性，可以維持運營資助等。

對我國航空運輸補貼政策的建議

　?。ㄒ唬?建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、透明的航線補貼機制。

　　在推動航空市場發(fā)展、豐富航線網(wǎng)絡(luò)方面，政府的資金補貼扶持可謂“功不可沒”，但主要的爭議在于，航線補貼的機制是否科學(xué)合理，否則一旦市場培育不如預(yù)期順利，那么后果將會由地方財政，實際上也是廣大納稅人來承擔(dān)，比如當(dāng)英國航空宣布停飛“成都-倫敦”航線后，眾人便唏噓不已，開始懷疑巨額補貼的必要性。

　　航線補貼的初衷是利用補貼資金開發(fā)和培育市場，公司構(gòu)建航線網(wǎng)絡(luò)，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)政企雙贏局面。所以，地方政府應(yīng)根據(jù)國家民航發(fā)展戰(zhàn)略和本地區(qū)資源稟賦，對本地航空市場發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿M行深入研究，通過立法或指導(dǎo)意見等形式，建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、透明的航線補貼機制。以市場化為導(dǎo)向，在本地及周邊地區(qū)客流發(fā)展較為成熟時，以增量補貼等方式推動航空公司實施更積極的營銷與經(jīng)營措施，不應(yīng)再為盲目增開航線埋單，航線引進應(yīng)該“重精不重多”。

　　此外，目前大部分地方政府的補貼都是單環(huán)節(jié)，而且僅僅是針對供給側(cè)，針對航空公司，針對某一條航線，而航線補貼不應(yīng)該單單聚焦到航空公司，需要一整套系統(tǒng)性的補貼政策設(shè)計，需要將旅行社、票務(wù)代理等機構(gòu)也囊括進來，這樣才能使得供給和需求平衡，使得補貼具有可持續(xù)性。

　?。ǘ┫麓罅馔苿雍头龀种Ь€航空發(fā)展。

　　支線航空對于中小機場以及我國航空網(wǎng)絡(luò)建設(shè)意義重大，但目前對于支線航空的補貼主要是一部分民航發(fā)展基金和地方政府的一部分航線開發(fā)補貼，資金來源少，方式單一，效果有限。建議從三個方面加強對支線航空的扶持：

　　1. 統(tǒng)籌規(guī)劃

　　統(tǒng)籌規(guī)劃，將支線航空發(fā)展納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的框架下推進。對支線航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)跳出單一產(chǎn)業(yè)部門的管理范疇，將其納入到區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的大框架下進行規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

　　2. 建立完善的支線航空產(chǎn)業(yè)扶持政策

　　支線航空的發(fā)展涉及到機場、航線、運營以及支線航空器的制造或者購買、租賃等多個方面，中央和地方政府要系統(tǒng)考慮、“對癥下藥”，出臺完善的支線航空產(chǎn)業(yè)政策，可通過直接補貼、限制低密度航線的競爭、為機場維護和升級提供資金、提供支線航空器租賃貸款、減免或降低支線航空器采購稅費、加緊支線航空器的研發(fā)制造等多種形式促進支線航空的發(fā)展。

　　3. 采取靈活豐富的補貼方式和扶持政策

　　采取靈活的財政援助，對支線航空發(fā)展持續(xù)開展各類不同形式、有針對性的扶持項目，豐富援助資金來源，如稅費減免或扣除、專項援助贈款、專項經(jīng)費支持和以政府采購形式購買支線航空服務(wù)等。

　　（三）繼續(xù)加強對機場的資金補貼和扶持。

　　機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)機場是公共所有或依賴政府補貼，這一點在歐美國家對機場的補貼力度上可以看出來。所以，應(yīng)繼續(xù)加大對機場的補貼力度，對機場進行分類分級，提高政府資金補貼的針對性和有效性。

　　1. 充分考慮機場的經(jīng)濟特征，

　　認(rèn)真分析虧損成因，區(qū)分政策性虧損、政策帶來的經(jīng)營性虧損以及純粹經(jīng)營性虧損，對于上述不同類型的虧損采取不同的政策。

　　2. 綜合考慮影響機場運營的因素，

　　考慮機場等級、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位、國家宏觀戰(zhàn)略、國防安全、歷史遺留等因素為虧損民用機場制定不同的補貼政策。

　　3. 兼顧“公平與效率”

　　兼顧“公平與效率”是國家制定財政政策主要依據(jù)。制定民用機場運營專項補貼政策，一方面，要保證社會效益顯著但受資金約束存在運營困境的機場能夠維持運營，國家給予一定補貼以實現(xiàn)這些機場正的社會外部經(jīng)濟效益；另一方面，要限定補貼的范圍，提高補貼效率，充分促進機場在發(fā)展中求生存，特別是促使中小機場沖破“等靠要”思想的束縛，提高自身運營效率。